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權健、無限極們接連跌落,保健品的監管漏洞如何補?

  •   來源:界面  發布日期:2019-01-24     

 

繼權健、華林被查之后,又一保健品直銷巨頭被曝虛假宣傳:1月16日,田淑平向界面新聞反映,其3歲女兒被診斷為“幽門螺桿菌感染”后,在陜西當地“無限極指導老師樊某”的推薦下,每日大量服用“無限極”8種產品,后被多家醫院診斷為心肌損害、低血糖等病癥。

1月19日,西安市工商局責成工商雁塔分局對無限極陜西分公司是否涉嫌虛假宣傳進行立案調查;責成藍田縣市場監督管理局對事件中經銷商樊樂是否涉嫌虛假宣傳進行立案調查。目前,案件正在進一步調查中。

另據澎湃新聞18日報道,29歲的癲癇患者王勇,在停用抗癲癇藥物卡馬西平而改吃“無極限”的保健品后,僅僅8天之后便因癲癇發作而死。

把保健品當藥品來賣,以直銷之名行傳銷之實,作為李錦記健康產品集團旗下成員,“無極限”的營銷手段的誘導性和欺騙性與權健、華林幾乎如出一轍。在媒體的監督之下,疑似傳銷性質的欺詐行為接連被曝光,相關監管部門隨后也紛紛采取行動。

2018年12月25日起,由“丁香醫生”發布的《百億保健帝國權健,和它陰影下的中國家庭》一文引發熱議,文章直指權健涉嫌虛假宣傳、銷售模式涉嫌傳銷等問題。12月27日,國家市場監管總局相關負責人就該文引發爭議一事公開表示,總局已經關注到網絡輿情,相關業務司局正在了解情況。同一天,天津市委、市政府責成市市場監管委、市衛健委和武清區等相關部門成立聯合調查組,對網民關注的諸多問題展開調查核實,已進駐權健集團展開核查。

2019年1月7日,據津云發布的消息稱,公安機關已對束昱輝(權健公司實際控制人)等18名犯罪嫌疑人依法刑事拘留,對另2名犯罪嫌疑人依法取保候審。

隨著權健被查,被輿論稱為“河北權健”的華林開始成為輿論關注的焦點。華林公司曾宣稱,通過“酸堿平技術”不僅能讓股骨頭壞死患者下地走路,還能讓聾啞人開口說話。

界面新聞注意到,與權健一樣,網上針對華林涉嫌傳銷的指控并非孤例,甚至一度進入監管部門的視野。2016年,因逃避繳納稅款,華林被處罰23萬余元;2017年9月,其在西安因傳銷被當地公安部門查處,陜西分公司多名負責人被刑拘。值得一提的是,2018年4月,國家工商總局反壟斷與反不正當競爭執法局發布2017年直銷投訴情況,華林以33件投訴高居直銷投訴量榜首,比第二名權健的16件多出一倍多。

2019年1月13日,“滄州發布”發布消息稱,黃驊市委、市政府組成聯合調查組進駐企業,正在開展全面調查。1月15日,“滄州發布”再次發布消息稱,初步查明,華林公司涉嫌組織領導傳銷活動。

隨著“權健之戰”進入收官階段,國家層面近期陸續出臺政策加大對保健品市場的監管力度。1月8日,國家市場監管總局等13個部委召開聯合整治“保健”市場亂象百日行動電視電話會議,國家市場監管總局局長張茅在會上強調,“近段時間,‘保健’市場暴露出虛假宣傳、違法廣告、消費欺詐、制假售假等一系列問題,嚴重侵害了消費者合法權益,擾亂了市場秩序。要拿出切實管用的措施,防止死灰復燃。”

上述會議明確,自1月8日起,將在全國范圍內集中開展為期100天的聯合整治,加大對“保健”市場重點行業、重點領域、重點行為的事中事后監管力度,依法嚴厲打擊虛假宣傳、虛假廣告、制售假冒偽劣產品等擾亂市場秩序、欺詐消費者等各類違法行為。此外,禁止各地市場監管部門對保健品進行評比、評優等活動,違者堅決依法追責。

1月9日,國家市場監管總局網站發布《關于假冒偽劣重點領域治理工作方案(2019-2021)的通知》,要求開展保健食品質量安全提升行動,重點檢查保健食品標簽標識、宣傳材料、廣告等未經批準聲稱保健功能、宣稱具有疾病預防或治療功能、含有虛假宣傳功效等違法行為,以及不按照批準內容組織生產、擅自改變生產工藝、非法添加非食用物質(藥物)等違法行為,并依法從嚴處罰。

從媒體曝光到監管部門迅速出擊,再到部委加大監管力度,這一流程看似毫無拖沓,然而公眾不禁質疑,相關部門此前為何沒能主動出擊,總是在輿論發酵之后才“被動”采取行動?屢屢暴雷的“偽直銷”為何監管失效?

北京市京師律師事務所律師、中國社科院企業社會責任研究中心理事鐘蘭安對界面新聞記者表示,現實中有很多不法分子,以直銷之名行傳銷之實,這是法律所禁止的。如何界定直銷和傳銷,主要是依據我國在2005年頒布的《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》兩個條例。

根據國務院頒布的《直銷管理條例》第三條規定:“直銷,是指直銷企業招募直銷員,由直銷員在固定營業場所之外直接向最終消費者(以下簡稱消費者)推銷產品的經銷方式。”符合法律要求的直銷是合法的。而根據國務院頒布的《禁止傳銷條例》第二條的規定:“傳銷,是指組織者或者經營者發展人員,通過對被發展人員以其直接或者間接發展的人員數量或者銷售業績為依據計算和給付報酬,或者要求被發展人員以交納一定費用為條件取得加入資格等方式牟取非法利益,擾亂經濟秩序,影響社會穩定的行為。”

結合權健、華林的案例來看,直銷變成了“拉人頭”,商品銷售變成了“老鼠會”。為減少銷售環節、降低銷售成本而出現的直銷模式,如今在我國逐漸變了味。

“在執法實踐當中,非常重要的衡量標準是消費者的權益是不是受到侵害了,公開、公平、公正的交易秩序和自由競爭的市場秩序是不是受到了干擾和破壞。”中國人民大學商法教授劉俊海在接受中國之聲采訪時表示,傳銷的核心商業模式是拉人頭,組建金字塔的商業架構,也就是讓加入的人逐層發展下線,一層吃一層,這里邊很多商品,與其說是消費者購買的商品,還不如說是用來作為傳銷的一個道具和工具。另外,即便是有的企業領取了直銷企業的行政許可,但是也不擔保它一定不實施違法違規的行為。

值得一提的是,上述兩部監管條例從頒布至今已經近14年。為了規范直銷行為,許多國家都專門制定了相應法律。盡管我國商務部早就啟動了相關法律的起草程序,但直銷法至今尚未出臺。

中南財經政法大學教授喬新生對界面新聞記者表示,直銷法所規范的主體是“小眾”的,但是直銷行為卻關乎國家和公眾的利益,因而直銷行業必須制定法律。然而問題就在于,當社會公眾利益與少數經營者的利益難以調和時,或者政府缺乏監管經驗,不愿意放開市場承擔相應的風險時,相關的立法就變得難產,這也是長期以來直銷法遲遲未能出臺的原因之一。

從監管的角度來看,目前我國針對直銷企業的監管涉及多個部門。“直銷企業的直銷牌照是由商務部門頒發的,日常經營管理則是由工商行政管理部門負責監管,而一旦涉嫌犯罪,則交由公安部門處理。如果像權健這樣涉及醫藥、保健品產品的企業,食品藥品監督部門也負責日常監管。”鐘蘭安說。

界面新聞記者注意到,在“直銷牌照準入制”的大背景下,負責監管的工商管理部門并不具備吊銷牌照等頂格處罰權限,大多只是象征性的罰款。據不完全統計,自2005年國務院頒布《直銷管理條例》以來,在91家獲得直銷牌照的企業中,僅有蟻力神和珍奧2家最早一批獲得牌照的企業被吊銷。而對于直銷企業來說,直銷牌照在手意味著拿到了“金字招牌”和“護身符”。鐘蘭安認為,我國對于直銷企業的管理確實存在需要改進的地方。

“從直銷行業的準入和退出機制來看,盡管直銷牌照的申領標準是極其嚴格的,但絕大多數企業取得這一牌照是不符合要求的,而一旦取得牌照,監管部門日后的監管又是非常松懈而混亂的。這體現在,雖然一些直銷企業的行為涉嫌違反多項法律法規,但在接受完處罰后,地方監管部門便沒有進一步的取締行動。在此背景下,直銷巨頭們一邊因涉嫌傳銷等處罰,一邊則憑借直銷牌照繼續吸金。”鐘蘭安說。

界面新聞記者注意到,按照《直銷管理條例》規定,申請成為直銷企業,必須具備以下條件:投資者具有良好的商業信譽,在提出申請前連續五年沒有重大違法經營記錄;外國投資者還應當有三年以上在中國境外從事直銷活動的經驗。實繳注冊資本不低于人民幣8000萬元,并且按照條例的規定在指定銀行足額繳納保證金,保證金的數額在直銷企業設立時為人民幣2000萬元,直銷企業運營后,保證金應當按月進行調整,其數額應當保持在直銷企業上一個月直銷產品銷售收入15%的水平,但最高不超過人民幣1億元,最低不低于人民幣2000萬元。保證金的利息屬于直銷企業。按照上述規定,中小企業很難涉足直銷領域,即使大型企業,面對如此龐大的資金占用,要想從事直銷企業,也必須反復掂量。

“從被查的企業來看,確實很多都是當地的納稅大戶。”鐘蘭安認為,在制度設計方面,建議進一步明確相關的政府職能部門的法律責任,提升多部門聯合監管的積極性,并加大對政府相關負責人的問責力度。此外,在針對違法企業進行處罰的同時,還應完善直銷牌照的退出機制,提高直銷企業的違法成本,從而最大限度地減少企業違法經營的情況。

“直銷之所以變成傳銷,根本原因就在于,市場監管不到位。或者這樣說,對于直銷企業長期存在的非法經營行為,市場監管部門沒有及時地加以查處。”喬新生認為,市場監督管理機關應當從市場準入監管逐漸地轉變為市場行為監管,如果發現直銷經營企業在經營過程中違反我國價格法、消費者權益保護法、廣告法和反不正當競爭法以及反壟斷法的規定,在商品宣傳過程中違反產品質量法、食品安全法等有關法律規定,應當及時加以查處,防止直銷企業通過非法方式損害消費者的利益,破壞公平市場競爭秩序。

喬新生建議,國務院可以修改直銷管理條例,大幅度降低直銷市場準入門檻,改變傳統的市場準入監管模式,在國內形成良性的直銷競爭態勢。但在放開市場的同時,要增加直銷企業的透明度,強化對直銷企業行為監管力度,比如定期公布有關經營狀況及相關財務數據。“總而言之,就是要通過增加直銷經營活動的透明度,打破直銷企業工作人員所營造的神話,讓所有的消費者充分意識到,直銷不是一個賺取暴利行業。如果直銷經營企業工作人員夸大宣傳,那么司法機關可以依照我國刑法的規定追究其虛假廣告刑事責任。”

在監管手段方面,喬新生認為,市場監督管理部門可以針對我國直銷領域存在的問題,設立專門的監督管理機構,通過互聯網絡大數據以及直銷企業的統計報表,及時發現違法犯罪的事實,嚴格依照法律規定加以監管,因為只有這樣,才能確保我國直銷行業健康發展。

*文章為作者獨立觀點,不代表虎嗅網立場

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